内容提要  在一个完整的环境诉讼法律关系当中，环境权利主体的诉权和国家司法机关的审判权是诉讼得以启动和运行的基本前提。确定环境公益诉讼主体范围应以公民环境权理论、私人监察总长理论和共同环境责任理论为依据。环境公益诉讼的原告主体应具有多元化特点。在赋予环境公益诉讼原告权利的同时，也需要进行一定的权利限制，防止权利的滥用。

　　关键词  环境公益诉讼  多元化  权利滥用

　　随着我国经济社会的日益发展，人口、资源与环境保护之间的矛盾日益凸显。在这种背景下，引入环境公益诉讼，对于实现环境保护目的，促进社会和谐具有极强的价值。环境公益诉讼制度的目的就是为了保护环境，维护公民和其他法律主体的环境利益、财产利益和人格利益。

　　环境公益诉讼进入到审判程序的前提是一般的主体拥有原告的起诉资格。在一个完整的环境诉讼法律关系当中，环境权利主体的诉权和国家司法机关的审判权是诉讼得以启动和运行的基本前提，法院的审判行为和当事人的诉讼行为则是诉讼程序得以存续和推进的基本动力。但是，传统的“诉的利益”理论受到了现代社会的挑战。传统诉讼法律对于原告的资格有着适格的要求，即只有与受损害的利益存在“直接利害关系”的当事人才具有正当的起诉资格。对提起公益诉讼原告资格的过严限制，妨碍了社会公共利益和国家利益的维护与保障。鉴于此，2012年8月31日通过的民事诉讼法修正案增加了关于“公益诉讼”的规定：对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，有关机关、社会团体可以向人民法院提起诉讼。

　　一、确定环境公益诉讼主体范围的理论依据

　　1、公民环境权理论---接近正义理论

　　环境公益诉讼是指任何组织和个人都可以根据法律法规的授权，对在环境保护中违反法律、造成环境污染等侵犯国家利益、社会公共利益的行为，有权向法院起诉，由法院追究违法者法律责任的活动。公民通过司法的途径来维护自己在环境上的合法权益，是司法制度上接近正义的一个目标。按照我国现有的诉讼法律制度，公民是不能对这些损害自己或者社会公共利益的企业提起诉讼，这就是法律的悲哀。“社会每个角落是否都能得到适当的救济，正义的总量（也称整体正义）是否能达到令人满意的标准，这才是衡量一国司法水准高低的真正尺度。” 意大利著名法学家卡佩莱蒂等人提出的“接近正义”理论为各国所采纳。在“接近正义”理论的倡导下，各国相继开展了司法改革运动。接近正义运动的第一波旨在改革现行制度为贫困者提供法律援助。主要措施包括对律师收费制度、法律援助制度、社会保障制度等进行改革。接近正义运动的第二波旨在让消费者或者环境保护主义者有机会获得“扩散利益”的机会。接近正义运动的第三波是发展替代性纠纷解决机制。要想使公民的环境权接近正义，通过司法途径予以救济，这就是要建立一种公益诉讼的制度，使这种制度能够保证公民的权利行使，遏制污染企业的权利滥用。

　　2、私人检察总长理论

　　现代意义上的环境公益诉讼产生于美国。美国环境公益诉讼的理论基础是私人检察总长理论。按照这种理论，当现实生活中发生争诉的时候，联邦议会可以赋予某人开始该争诉之诉讼程序的的权限，无论其是否为公务员，即便是这种诉讼程序的目的仅在于维护公共利益，这种手段在宪法上是允许的。接受这一授权的人就是私人检察长。

　　私人检察总长实质上是国家机关角色，私人实施法律实质上是行使国家权力。当我们把公民起诉权定性为国家机关的权力时，关于公民诉讼的理论根据的问题就迎刃而解，公民诉讼的一切理论障碍便可以排除。当法院宣布某公民有权提起公益诉讼时，按照私人检察总长或私人实施法律的理论，那就相当于认定国家公诉机关享有支持公诉的权力。在我国法律中是可以为公民提起公益诉讼找到支持理由的。我国《宪法》第二十七条规定：“一切国家机关和国家工作人员必须接受人民的监督,努力为人民服务。”第四十一条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员,有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为,有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。”这种授权对当事者并不是利益,也不会给他们带来一般公民所期望的利益。这种授权的实效性其实也是建立在存在积极公民的假定的基础上的。

　　3、共同环境责任理论

　　人们普遍地生活于各种各样的共同体中,人们从共同体得到益处,因共同体的存在和强大而得到更大的益处，而共同体的存在和强大以共同体成员对共同体的维护为条件。共同体成员对共同体的维护是一种责任。环境共同体是一个客观存在的利益共同体。其主体是人类，其存在的基础是自然环境，其具体的成员是包括个人、企业、国家、国际组织以及其他社会群体。人类环境共同体是因人类对自然的依赖而形成的共同体。人们从环境共同体中得到自己所需要的一切，也需要为这个共同体尽一份责任。公民个人为维护公共的环境利益自愿付出“行使权力”的代价，自愿挑起本应由国家机关担负的实施律的担子。《人类环境宣言》宣告：“人类负有特殊的责任保护和妥善管理由于各不利的因素而现在受到严重危害的野生生物后嗣及其地。”对环境共同体的责任的发现给我国法律中的公民检举权规定找到了理论根据。

　　二、公益诉讼主体种类之考察

　　1、检察机关

　　检察机关被认为是公共利益的化身,是“最高法律秩序和道德的代表者”,以保护公益和维护法律为依据,对民事争执和经济纠纷进行干预。 由于检察机关具有人力、财力和专业上的优势,由其作为原告具有其他主体不可比拟的优势。检察机关作为法律的监督机关是国家利益的最佳代表,在新中国刚成立初期就有为了社会公益提起民事和行政诉讼的职能。因而,由检察机关提起环境公益诉讼逐渐成为热门的话题,实践中也屡屡出现检察机关“试水”的案例。赋予检察机关在环境公益诉讼中提起诉讼的权利，是符合检察机关作为国家法律监督机关的职能特点，也是公益诉讼国家干预原则的体现。通常情况下,环境诉讼的原告往往面对的是一个庞大的污染企业和有强大威慑力的行政主体,双方无论在资金、信息还是组织结构上都无可比性，同时环境行政机关为了维护本地区的经济利益，及时发现了环境污染事件也不及时履行法定职责，听之任之。这时就非常需要一个国家机关代表,以维护社会公益并与污染企业所抗衡，就有必要赋予检察机关以诉权。作为“最高法律秩序的代表”和“社会公益的维护者”，检察机关在诉讼中最突出、最主要的职责是代表国家公众把被告人的违法行为和违法事实提供给法院，要求其依法进行审理和裁判，并对审理的过程及裁判的结果进行监督。检察机关对民事活动的重点监督的目的是保护国家和社会公共利益，其中的社会公共利益应当包括环境污染与资源破坏。

　　2、行政机关

　　行政机关可以分为环境保护职能部门和其他行政机关。就其他行政机关来说，由于其职权与编制、预算等具有严格的法定性,参与到环境公益诉讼将有可能影响其本身职责的行使，因而不应作为公益诉讼的原告。而环保行政职能部门多站在环境执法第一线，拥有强大的行政权力网络及完善的环境监测和检测设备，能够及时全面的了解环境污染和破坏行为，因而为不少学者所赞同，贵阳等地亦均将环保行政职能部门纳入。但这种做法在某种程度上将陷入悖论。就环保行政职能部门来说，其负有法定的环境监管职责，相关法律赋予了这些机关广泛的行政执法权力，如罚款、限期治理、责令停产停业甚至予以关闭，如果严格执行，污染行为基本可以得到有效的处理。公益诉讼的存在，往往正是因为行政机关在环境行政上的不作为或不当作为，如果将环境保护行政机关作为原告针对违法企业提起民事诉讼，难免有“行政职权民事化”的嫌疑，并造成司法资源的浪费，不符合行政合法性和行政合理性原则。同时，由于行政机关身兼“执法者”与“起诉者”双重身份，将破坏民事诉讼中的“平等武装原则”。况且，将行政机关作为原告，隐含了司法万能的价值判断，但并没有理由相信环保职能机关及其背后的人民政府不能解决的问题而司法机关可以解决。

　　3、社会团体

　　由于在多数情况下环境公益诉讼涉案原告人数众多，具有集团性和扩散性等特征，而且环境问题相当复杂性、环境保护具有很强的技术性和专业性等特点，个人难以掌握这方面的专业技术和法律知识，加之作为被告的一方，大多数都是实力雄厚的大企业。无论在诉讼成本支出，还是在聘请优秀律师接受法律服务与帮助方面，他们相对于法律和专业技术知识欠缺、财力微薄的众多弱小的原告们来说，都具有更大的优势。因此,环境公益诉讼制度的设计,在承认公民在环境公益诉讼方面拥有决定性诉权的同时，应重视环境保护团体的作用。突出社会团体作为环境公益诉讼原告主体的主要地位，体现的是“倾斜保护”，即通过增强社会公益团体的力量，从而使弱势群体通过团结增强自己的力量，改变自己的弱势地位。相较于单个的公民，社会团体有着较为严密的组织，尤其是环保组织对环境问题十分关注，有专业人才在科技与法律问题上提供专业知识与技术。通过社会团体的参与，可以使大公司的生产经营行为进行经常性的监督和法律上的对抗与制衡，也可以解决由单个公民诉讼中出现的诸如信息渠道不畅通、法院负担过重等问题。社会团体作为第三种力量在以后的社会生活中所发挥的作用是不可估量的，作为社会中间层的社会团体既可以避免直接受害者作为私权利的利己性，又可以避免检察院作为公权力的怠于行使职责性，因此我们认为在环境公益诉讼的多个原告主体中，社会团体是原告资格的最适格者。为了充分发挥利益社会团体的主导地位，我们可以借鉴法国和德国的做法，即赋予符合一定条件的社会团体以起诉权，赋予社会团体当事人资格，采取团体诉讼的形式提起环境公益诉讼。目前，我国政府也已意识到发展社会团体的重要性，国务院在《关于环境保护若干问题的决定》中强调要“建立公众参与机制，发挥社会团体的作用，鼓励公众参与环境保护工作，检举和揭发各种违反环境保护法律法规的行为”。但是社会团体在我国的现实情况也不容乐观，受政治、经济等诸多因素的制约，民间社团在我国并不发达，环保社团更是如此，社会团体特别是非政府环境保护组织的数量、规模、资金、影响仍非常有限。为了充分发挥社会团体在环境公益诉讼中的主导作用，我们应采取政治、法律等各种政策措施，促进社会团体的快速发展。

　　4、社会一般公众

　　赋予社会一般公众以环境公益诉讼之诉权，是指任何公民都可以自己的环境权益受到侵害为由提起诉讼，参与到环境保护的行列中来，是从法律上保障公民对环境行政违法行为进行监督，对环境公益民事侵权行为进行补救的根本途径。但是，任何事物的发展都不是绝对的，对于社会一般公众是否已经具备了公益诉讼的条件与环境，最重要的是要取决于社会公众的法律意识、文化教育程度和科学知识水平。

　　三、环境公益诉讼原告处分权的适度限制

　　为调动社会力量提起环境公益诉讼的积极性，应对原告倾斜保护的同时要顾及被告合法权益，防范原告滥诉。环境公益诉讼不同于个人私益诉讼。私益诉讼中，原告在不违背法律的前提下，有完全的处分权，可以自愿撤诉，原被告也可以自愿和解。环境公益诉讼中，原告起诉的目的不是一人一己的私利，而是为了保护环境，代表社会公众为维护社会利益、公共利益而进行的诉讼，其诉讼权利不是自生的，而是国家和公众赋予的，因此原告不能像私益诉讼那样处分其诉讼权利。

　　首先，要合理限制被诉事由和受案范围。“合理的受案范围”是指法院受理环境公益诉讼案件时的尺度与标准。正确界定环境公益诉讼的被诉事由和受案范围是建立环境公益诉讼法律制度的前提。世界上环境法发达的国家对公益诉讼的受案范围都规定的相对宽泛，以便公民能够更积极地提起公益诉讼。公民可以通过寻求法院做出宣告违法、禁制令、限制令、强制守法令等裁决阻止现在或将来的环境侵害或违法行为。 但是，扩大公民原告资格,给予公民保障环境公益权利的同时，可能给一些人以可乘之机，从而导致滥诉现象增多。对受案范围的合理规范会使得司法资源能更加有效地利用，从而更加支持合理的环境公益诉讼。所以我国的环境公益诉讼范围不宜过窄，否则不能起到环境公益诉讼维护环境公共利益的目的；同时也不能随意扩大，浪费司法资源。对我国的环境公益诉讼范围的立法方式而言，宜采取“列举”的方式明确列出环境公益诉讼的具体被诉事由的受案范围。

　　其次，要设立原告诉讼前告知义务。在美国联邦环境公民诉讼条款中，环境公民诉讼是受到一定的立法限制的。即在某种法定之情形下，即使存在符合公民诉讼条款的起诉基础，公民也不得依据公民诉讼条款提起诉讼。最典型的如一定的通知期限。在违反联邦环境法律特定法律条款或内容之情形下，如果公民诉讼的原告有提起公民诉讼之意图，首先应该在起诉前将被控违法行为以及自己起诉之意图向特定对象发出通知，在原告发出通知之日起一定期限内，任何人不得提起环境公民诉讼。

　　通知对象主要是以下三种：实施联邦环境法律的行政机构的首脑；被控违法行为发生地所在州州政府；被控违反排放标准、限制、许可证、规章、命令等的违法者。至于起诉前的通知期限，法律一般规定为六十天。美国环境公益诉讼制度中规定的六十天告知义务虽然并不意味着行政程序的先置，但公民有义务在六十天前告知联邦环保局，使其能够采取相应的积极措施，否则不能提起以联邦环保局为被告的行政诉讼。我国环境保护体系是以行政为主导的，而环境公益诉讼规模庞大，涉及问题广泛，为了防止诉讼权利的滥用和节省司法资源，在环境公益诉讼前首先利用行政手段是完全必要和合理的。

　　再次，要限制原告的撤诉权与和解权。美国民事反托拉斯诉讼程序规定，原被告双方的和解协议必须经法院批准，在法院批准之前30天必须公开，以征求各方面的评论。协议判决和书面评论以及政府对此的任何反应必须在地区法院归档备案，所备案和公布的材料应在受理案件的地区和哥伦比亚特区所发行的报纸上公布。我国立法也应借鉴国外成熟的作法，对环境公益诉讼原告的处分权进行适当限制，以防原告处分权的滥用。除非被告已经主动补救了其侵犯公益的行为，消除了潜在隐患，否则，原告不能撤回起诉，防止出现被告诱迫原告撤诉的现象。在诉讼过程中，如果原告丧失法律行为能力或死亡，则应按照诉讼主体资格的继承原理，任何符合公益诉讼主体资格条件的机关、团体、公民均可以公共利益继受者的身份继续参加诉讼。同理，环境公益诉讼案件起诉的目的不是为了自身的私利，而是为了维护环境公益而代表国家、社会公众所进行的诉讼。环境公益诉讼原告没有调解权。

　　最后，相应设立“诉讼侵权责任制度”。在公益诉讼领域，人们普遍认为这种传统的费用承担方式应有所改变。因为原告起诉是为了维护公共利益，而让其承担败诉的风险会有失公平。笔者认为，在私人力量选择自己直接起诉到法院而不是向检察机关告发时，要预先交纳一点费用。如果原告胜诉，则由败诉方承担诉讼费用，将原告先行支付的费用退回，并应该从败诉方的赔偿金中拿出一些作为原告的奖励；如果原告败诉，只要查明原告不是恶意诉讼且诉讼具有一定的正面影响则依然要把原告先行支付的费用退还，此时的诉讼费用应该由专门的基金来承担或者由国家承担；只有原告的诉讼毫无意义，缺乏基本的根据时，预付费用不予退还，而作为审查、诉讼等费用。恶意诉讼的还要承担相应的法律责任。