审判委员会制度是中国特色社会主义司法制度的重要组成部分，各级法院均设有审判委员会。在近年来司法制度改革进程中，理论界和实务界对审判委员会运行表现出极大关注，给予诸多批判，也提出各种改进建议。这些批判和建议中，有的能切中弊端；有的却看似有理，实际偏离中国审判实际，缺少深入的操作分析。本文以此为背景，对当前审判委员会批评意见和改良建议进行梳理，结合当前司法环境和审判委员会现实运作进行分析，为审判委员会运行困境化解提供建议。

　　一、制度合理性：废除论VS改良论

　　当前对审判委员会存废问题的争论，主要有废除论和改良论两种主要观点。废除论主要存在于学界，主张废除审判委员会制度，理由主要包括：审判委员会决定案件违反审判规律，审判委员会专业性和权威性无法得到保障；审判委员会的权力运行程序和方式存在随意性和不规范性；审判委员会的裁判程序不公开；审判委员会制度违反了司法独立的法治原则，违反了审判公开原则、直接言词原则和回避制度；审判委员会制度有碍司法效率等 。在实务界，主张废除审判委员会制度的不多，多数人持改良观点。改良论也有不同关注重点，有的主张取消审判委员会的裁判案件功能，有的主张实行审理制 ，均是基于解决废除论所指的审判委员会运行弊端。实务界更多的是关注审判委员的人员组成、运行机制和会议制度等 ，给予一一改良回应。

　　作为中国特色社会主义司法制度，审判委员会制度有其自身产生和生长的土壤。审判委员会起源于新民主主义革命时期革命根据地的裁判委员会；1955年最高法院成立审判委员会后各级法院相继组建审判委员会；1979年颁布的《人民法院组织法》正式确立审判委员会制度。该法第十一条规定：“各级人民法院设立审判委员会，实行民主集中制。审判委员会的任务是总结审判经验，讨论重大的或者疑难的案件和其他有关审判工作的问题”。这是当前法律对审判委员会设立和审判委员会职能的最集中规定，也是与审判委员会存废争议关联性最强的一个法律条文。此后，最高法院1999年、2004年、2009年制定的第一、第二、第三个“五年改革纲要”均提到审判委员会改革和完善。2010年最高法院出台《关于改革和完善审判委员会制度的实施意见》明确指出，“审判委员会制度是中国特色社会主义司法制度的重要组成部分”，要“改革和完善审判委员会制度” 。从前述审判委员会制度变迁可以解读，作为中国特色社会主义司法制度重要组成部分的审判委员会制度，在现阶段是不可能被废除，只能走改良路线。即便“当前提条件发生变化……也许就可以废除；或者，即使不废除，其实际功能也会发生变化”，也只能是后话。

　　从法院工作机制来看，审判委员会与法院党组会、院长办公会，分别行使不同的决策职能：党组会负责在法院落实党的各项方针政策，实现政治、组织和思想路线领导；院长办公会对行政工作、后勤保障等司法事务进行管理；审判委员会则担负着总结审判经验、进行审判管理、研究决策重大疑难案件等职能。取消审判委员会，其现实承担的职能不可能全部一道消失，必须有相应的承担部门。交由党组会、院长办公会，显然与二者的功能定位不相融。还有另外一种选择，由新设立部门承担，那么取消审判委员会有何意义？

　　由此，审判委员会制度的现实走向，应当是逐步改革和完善。审判委员会现实运行过程存在不合理因素，但不足以否定其存在的价值。中国司法改革追求以合理的方法追求合理的目的，对审判委员会，受特定历史阶段所限，只能通过有限度的妥协去逐步改进，将其作为一个过程。

　　二、职能设置：保留案件裁判功能VS取消案件裁判功能

　　按照《人民法院组织法》第十一条的规定，审判委员会的职能有三：总结审判经验、讨论重大或疑难案件、讨论其他审判工作的问题。其中，备受指责的是审判委员会讨论重大、疑难案件的职能。这也是审判委员会废除论者批判审判委员会制度的根本所指，理论依据是审判委员会的此项职能破坏了司法程序正义，审判委员会讨论案件的运作过程或多或少地与程序正义要求的审判公开原则、直接言辞原则、回避原则等相冲突 。

　　程序正义是这样一种法律理念，对于理性人而言，确信是由证明过程决定的。因为在公正的程序中，人的主张或异议都可以得到充分表达，互相竞争的各种层次上的价值或利益都可以得到综合考虑和权衡，对立双方对结果的不满被他们的的经历和参与过程吸引了 。程序正义的外在价值在于给予当事人正当程序保障，使当事人依赖司法程序；内在价值则是通过正当司法程序限制司法权力的滥用，充分查明案件事实、正确适用法律，从而确保案件裁判的公正。程序正义要求的司法独立原则、审判公开原则、直接言辞原则、回避原则等，在法官审理案件的过程中均给予遵循。从这个角度讲，体现了程序正义，当事人也获得了司法程序正义。而法官一旦将案件提请审判委员会讨论，按照现行《人民法院组织法》和《最高人民法院关于人民法院合议庭工作的若干规定》 ，审判委员会对案件的讨论意见合议庭应当服从。而实践中，审判委员会作为法院最高审判组织的优势地位，否定合议庭意见的情形并不鲜见。在此情形下产生的问题是，审判委员会讨论案件，是否冲击了程序正义？

　　从司法实践来看，审判委员会讨论决定案件有其固定的运行机制。独任法官或合议庭按照诉讼程序完成案件审理过程后，会进行案件事实认定、法律适用，在此基础上形成合议庭裁判意见，特定案件会提请审判委员会讨论。进入审判委员会讨论范围的案件，一个基本环节是独任法官或合议庭将案件审理过程，当事人诉请、案件证据、纠纷争议、事实认定、法律适用及裁判意见全面汇报给审判委员会。审判委员会在此基础上讨论决定。逻辑上讲，审判委员会讨论案件的基础，是独任法官或合议庭对案件审判过程的全景展现和案情的全面梳理；而独任法官、合议庭对审判和案件的展现和梳理，是建立在正当的司法程序基础上，即便是法官在审理过程中面对当事人所产生的一引起直观感受以及在此基础上形成的内心确认，也通过合议意见的形式给予展现。由此，审判委员会讨论案件并非对程序正义的冲击，而是在程序正义的基础上，对独任法官、合有合议庭裁判案件的进一步检验。程序正义要求的回避制度，则可以通过完善审判委员会议事规则，给予实现。

　　而从审判工作现实需求看，审判委员会在疑难重大案件讨论、审判管理等方面，发挥着不可替代的作用。试想，面对当前法院涌现的重大、疑难、复杂案件和信访管理、责任追究等机制，承办法官、合议庭乃至庭长、分管副院长考虑到个人知识、素养、能力、技巧等方面的发展到，甚或说裁判风险，不可能个人决断，都希望有一个支持平台，审判委员会讨论案件，恰恰满足了这一需求。

　　与此同时，总结审判经验、讨论其他审判工作问题也是审判委员会的基本职能，总结审判经验、讨论审判问题应当立足于案件审判。从法院审判委员会组成现状来看，审判委员会委员一般不直接参与案件的审理，如果取消裁判案件功能，则相当于截断了审判委员会委员了解审判、参与审判的基本渠道。审判委员会委员没有了汲取案件审判“营养”的渠道，其总结审判经验、讨论审判工作职能，形同无本之木。

　　三、权力性质：审判权VS行政权

　　按照《人民法院组织法》的规定，独任法官、合议庭、审判委员会是法定审判组织。其中独任法官、合议庭是平行的两种审判组织；审判委员会独任法官、合议庭之间，因前者能够改变后者对案件的裁判意见，其关系存在争议，由此影响到审判委员会裁判案件权力的性质认定。有观点认为，独任法官、合议庭与审判委员会这种服从与被服从的关系，是行政权的典型特征。也有观点认为，法院独立行使审判权，不是合议庭独立审判，更不是审判员个人独立审判，并习惯将此作为区分社会主义国家依法独立审判原则与资本主义国家司法独立原则的重要分界线 。有的学者将《人民法院组织法》对法院内部机构设置及我国法院现行管理体制的状况称之为审判权分享机制 ，独任法官、合议庭和审判委员会共享行使审判权。

　　我国目前的审判独立是相对的，是审判职能的独立。法院行使审判职能，独立于行政机关，审判职能从行政权力中分离出来。而所谓的司法组织的独立和法官的独立，在目前并未得到宪法和法律的确认。我国宪法第三条规定，法院独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉，这明显区别于西方的司法独立 。我们认为，审判委员会讨论案件的权力，从不同的角度分析有不同的结论，从权力支配的内容来看，这种权力为认定案件事实、适用法律的权力，属审判权范畴；而着眼于审判委员会与合议庭之间关系，则会得出这种权力属行政权的结论，因为审判委员会的决议合议庭应当服从，这是行政权的典型特征；而从这种权力对应的责任来看，行使审判权的后果，则是由法院承担，从这个角度看，独任法官、合议庭和审判委员会的裁判权，都属法院的审判权。由此，审判委员会裁判案件的权力，本质上是一种审判权。在这里还可以引入二审与一审的关系予以说明，按照诉讼法的规定，二审终审的司法体制下，二审可以改变一审的裁判结果。对当事人而言，二审裁判才是最终生效的裁判结果。在这种情形下，对二审法院行使的审判权没有任何争议。一、二审发生在两级法院之间，而审判委员会改变合议庭的意见，则是发生在同一法院内部。

　　基于此，我们认为，审判委员会裁判案件的讨论决定案件的权力，仍是一种审判权。而审判委员会总结审判经验一般无关乎权力问题；审判委员会讨论审判工作问题，其决议通常是法院制度或管理措施的形式出现，此时是一种审判管理权。审判管理权是法院内部的一种权力，这种权力更大程度上是一种行政性质的权力。

　　四、人员构成：政治待遇VS竞争选拔

　　2001年颁布的《法官法》 对审判委员会委员的政治地位虽没有明确，但在规定任职回避时，却将审判委员会委员与院长、副院长、庭长等并列规定，一定程度上表明了其行政地位。而在法院内部，各级法院审判委员会的人员构成大致相同，一般来说，法院的院长和主管审判业务副院长是当然的审判委员会委员，院党组其他成员如政治部主任、纪检书记，以及主要业务庭（如刑事审判庭、民事审判庭、行政审判庭等）庭长也都是审判委员会的委员。真正不担任领导职务而具有审判委员会委员身份的人数极少。这种与行政职务挂钩的审判委员会委员配置方式，因将业务能力强而行政职务低的法官拒之审判委员会大门之外而备受批判。基于此，有观点提出，要扭转现有审判委员会组成人员与行政职务挂钩的传统模式，实现成员的精英化，采用严格公正的考试、考核等方式，把在审判岗位上业务精通的资深法官或者业务骨干吸收进去，同时建立审判委员会委员不合格退出机制 。

　　在审判委员会委员构成问题上，我们认为，审判委员会委员多数为有行政职务的人员，但不必然是一种政治待遇，更多的是一种审判职务。作为政治待遇的最典型形式，应该是行政职务的配给。更进一步分析也可以发现，院领导、庭室领导担任审判委员会委员有其必然性和合理性：（1）从法院领导的成长轨迹分析，通常情况下法院院领导、庭室领导大部分是从书记员、助理审判员、审判员做起，而且是审判工作比较突出才有可能取得行政职务。经过数年的历练，这个群体具有丰富的审判经验和严密的裁判逻辑思维，这对审判工作的指导而言是至关重要的。（2）审判委员讨论案件，并不限于认定事实和适用法律，更重要的一种利益的权益。而这种利益的权衡，需要广阔的视角和充分的敏感，这一方面，相信院领导比普通审判人员更有优势。而且目前困惑法院所谓重大、疑难案件，不是认定事实和适用法律有多么的困难，而是来自案件裁判效果的压力，特别是来自当事人和社会。社会的敏感点院领导由于工作性质的原因，更容易捕捉到，而且社会的声音往往更先到达院领导耳中。（3）从法院审判工作机制来看，法院审判业务的分管领导和庭室领导，相对于其他人而言，对自己分管审判领域的一线了解最为全面、最为深刻，在案件裁判上最具有发言权。如果他们被排除在自己管理领域的案件决策机制之外，那么运行明显不“顺畅”，并且不利于案件本身的裁判。（4）需要作出说明的是，审判委员会委员在拥有行政职务后，一般不从事具体案件的审判，对具体的法律条文有些生疏，在某些情形下可能不能胜任这项工作。但我们相信，法理和法律政策是相对固定的，在拥有严谨的法律思维和法理基础的情况下，拥有审判经历的审判委员会委员，对新的法律知识的接受能力也是无须怀疑。

　　所以，基于行政职务的身份，排斥院领导或庭长作为审判委员会委员观点，是不能成立。法院院领导进入审判委员会，亦不排斥吸纳优秀法官进入审判委员会。正如最高法院《关于改革和完善人民法院审判委员会制度的实施意见》所指出，审判委员会除由院长、副院长、庭长担任审判委员会委员外，还应当配备若干名不担任领导职务，政治素质好、审判经验丰富、法学理论水平较高、具有法律专业高等学历的资深法官委员 。这在一定程度上，可以弥补法院领导作为审判委员会委员可能存在的不足，同时也给不具有领导职务的法官成长空间，发挥其专业特长，提高案件讨论质量。在审判委员会进入机制上，优秀法官、业务庭长可以采取竞争机制，而其他领导采取任命制则更为更为合适。因为现行法院体制下，让法院院领导参与竞争，不具备实行环境。

　　五、运行机制：审者不判VS判者不审

　　如前文所述，解决了审判委员会应否保留裁判案件功能和审判委员会裁判案件权力性质问题之后，还有一个问题就是“审者不判，判者不审”的问题。也就是说，在审判委员会保留案件裁判功能、行使审判权的情况下，必然会出现法官作为审判者，其裁判意见可能不是最后的意见，而审判委员会非案件审判者，其决定却是最终裁判意见的问题。

　　一般而言，开庭质量关系案件裁判质量。而审判委员会委员不可能亲自参加开庭，也很难有时间参加案件的旁听，一般是通过听取承办法官对案情的汇报对案件进行讨论和决定。客观上讲，审判委员会委员仅凭主审法官在极短时间内汇报，把握案件事实和适用法律有一定难度。所以在此问题上，有改良观点提出，审判委员会可以保留裁判案件职能，但为确保其正当性，应当对其改良，实行审理制 。也有观点提出，凡是需要审判委员会委员讨论的案件，审判委员会委员都应旁听庭，对当事人主张、举证、质证等有一个清楚的了解，以此解决审理与裁判相分离的问题 。还有观点提出，法官的证据审查权因其参与庭审而具有不容挑战的权威，审判委员会因未参与庭审而不得行使证据审查权；法官事实认定和法律适用不具有绝对权威，应经得起检验，且事实认定和法律适用不以参与庭审为前提，故审判委员会可以行使事实认定权和法律适用权 。

　　我们认为，要求审判委员会参加庭审或者旁听案件庭审不现实，案件是否提请审判委员会讨论，按现实情况来看是根据案情需要来决定，而这一案情通常是案件审理基本完毕才能确定。也就是说，案件确定提请审判委员会时，通常是庭审已经完毕。退一步讲，现在有条件的法院庭审基本上已经实现了全程录音录像，审判委员会委员可以观看庭审录音录像，也能实现旁观庭审的需求。这一措施涉及到提请审判委员讨论案件数量和审判委员会工作量的问题，大部分法院的审判委员会不可能有如此多的时间给观看庭审；并且提请审委会讨论的问题，如法律适用等，并不需要借助庭审。我们认为，审判委员会是否有某种形式参与或观看庭审，不应一概论之，而应灵活掌握，影响重大案件，可以提前确定旁观庭审；疑难案件，可以在讨论时观看庭审录音录像；一般案件，可以通过承办人书面汇报案件来掌握案件相关情况。这一问题，可以通过制定审判委员会规则来解决。

　　通过案件审理中的证据审查、事实认定和法律适用区分和限制使用来解决“审者不判，判者不审”的问题，值得商榷，原因主要有：（1）证据审查、事实认定和法律适用都属于裁判者内心活动，三者既有区别，有时又难以区分。审查证据和事实认定需要遵循法律规则，按照法律规律采信证据和认定事实。（2）当事人的主张和请求能否得到支持，关键在于是否有证据支持，证据审查认定直接关系到案件的裁判。在承认审判委员会对案件裁判结果有决定权的同时，又否定其对证据的审查判断权，缺乏逻辑性。（3）将是否参与庭审作为认定证据审查权威性的关键因素，不符合证据审查的内在规律。事实上，在对证据本身和当事人对证据的举证、质证进行周全描述的情况下，不参与庭审的审判委员会委员同样可以对证据给予审查，并且这种审查相对于法官审查而言，有时更为恰当。（4）实践中，案件疑难不乏体现在证据的难以认定上。审判委员会认为法官或合议庭对证据审查和采信不当，但不予指出，而在此基础上进行事实认定、适用法律，是难以推行的。审判委员会讨论案件，通常是在对案件证据、事实和相关法律总体把握的基础上，形成裁判结果。

　　审判委员会是否必须参加案件庭审才可以决定案件裁判结果，可以从相关改革制度进行分析。《人民法院五年改革纲要（1999-2003）》第22条提出规范审判委员会的工作职责，“逐步做到只讨论合议庭提交的少数重大、疑难、复杂案件的法律适用问题”，表明审判委员会主要是“讨论”案件的“法律适用问题”。《人民法院第二个五年改革纲要（2004-2008）》第23条提出“将审判委员会的活动由会议制改为审理制”，这种改革形式上符合“审”、“判”统一的要求，但实践中难以推行。《人民法院第三个五年改革纲要（2009-2013）》第四条提出“完善审判委员会讨论案件的范围和程序”，将审判委员会与案件的关系确定为“讨论”，而非“审理”，重新将“审理制”改回“讨论制”。并且，《人民法院第三个五年改革纲要（2009-2013）》第12条还明确，“审判委员会讨论案件，合议庭应当提交案件审理报告。案件审理报告应当符合规范要求，客观、全面反映案件事实、证据以及双方当事人的争议焦点、分歧意见和拟作出裁判的内容”。这条规定，也为审判委员会全面讨论案件奠定了基础。由此可以明确，审判委员会讨论案件，不易人为分割讨论的内容，否则既不符合现实需要，也违背司法审判活动的规律。

　　我们认为，“审者不判，判者不审”的提法，本身过于绝对。合议庭提请审判委员会讨论案件，其合议意见本身也提请讨论，并且从实践来看，绝大部分的案件，审判委员会是同意合议庭意见或者合议庭多数意见。并且，审判委员会形式上未参与案件审理，但当合议庭汇报案件时将整个案件信息完整呈现给审判委员会时，审判委员会实际上是间接审理了案件，这与二审案件的书面审理的道理基本一致。所以，解决所谓的“审者不判，判者不审”，就目前中国司法现实来看，不宜过分纠缠于审判委员会委员是否直接参与案件审理，而应在遵循审判规律的前提下，选取易于操作的突破口。可以考虑通过提升案件汇报质量，健全审判委员会评议规则，组建专业化的审判委员会组织等方法，强化审判委员会讨论案件质量。

　　结语

　　正如“相对合理主义”理论所表明的那样，合理是相对的，中国法治化进程中，不能不容忍某些阶段性的相对不合理。具体到审判委员会制度改革，我们认为，这种改革不是孤立的，不符合司法审判工作实际，必须以理性的态度充分考虑制度设置的理想状态与现实环境之间的差距，寻求二者之间的平衡，逐步推进。